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古代皇帝治理国家，讲究“轻重相维护”，也就是朝廷与地方政权相互制约，权力的轻重要相互平衡。但是轻重之间这个度是很难把握的，朝廷一方面希望地方政权大到可以集中力量来平息起义、救灾等；另一方面，又希望地方政权小到没有能力反叛朝廷。所以在这个思想下，中国古代的地方政府总是在二级和三级之间徘徊。
秦汉初期的郡县到末期的州郡县
中国秦朝和汉朝都是郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦有三十六郡，到了汉代，感觉36个太少，不好控制，就划分了100多个郡。这样，每个郡的力量都不太大，不足以对朝廷构成威胁。但是，当郡级政府的数量变成100多个后，就出现了数量太多，皇帝不好管理的问题。
所以到了汉武帝时期，把全国分为13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是帮助皇帝监察地方官。所以他们的级别不高，汉武帝不想让他们成为大区实际管理者。因为这样的话，每一个大区力量太大了，足以威胁到中央政府。
然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱，这时郡太小就成问题了，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的13个大区变成13个州，原来的刺史就变成大权独揽的州牧。
秦代设立的郡县制度，在郡一级原来就是三权分立的，军权、财权、人事权是分开的，但是州牧是集权的，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，东汉末年的行政体制就由郡县二级制演变为州郡县三级制了。但全国13个州，每个州的势力都很大，镇压完黄巾起义后，这13州很快演变成了军阀割据，进入三国时代，东汉由此灭亡。
唐初的州县到后期的镇州县
三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为了安全，就不停地把州越划越小，到了南北朝的后期，达到了200多个州，唐代则进一步达到了358个，全国是以358个州统辖1551个县。
对一个皇帝来说，一级政区300多个实在是太多了。史载唐太宗把都督、刺史的名字写在屏风上，以便考察任用。唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设一级，为什么呢？因为他牢牢记住了东汉后期的历史，生怕地方势力控制不住。但是后来的皇帝没有唐太宗这样有耐心，为了便于管理，只好重复汉代的故事，在州上面新设一个级别“道”,40个道，用来分巡各州，和汉代设置刺史的目的是一模一样的。
后来的历史复制了东汉末年，发生安史之乱后，300多个州导致地方力量太分散，根本没法组织有效抵抗，朝廷只好把道变成一级实际的政府，叫作“方镇”，任命了集军权、财权和人事权于一身的节度使，来抵抗安史叛军。安史之乱被平定后，方镇就成了州之上的一级政区，也就是“藩镇”，又回到了三级政府。结果就像唐太宗担心的那样，这些集军权、财权和人事权于一身的藩镇，最终演变成藩镇割据的分裂局面。
宋明的分权制度导致效率低下
到了宋朝，汲取了前朝深刻的教训，发誓绝不能让地方官集军权、财权和人事权于一身。于是设了一个省一级的政区，叫“路”，但是不设集中的路级政府，而是实行多权分立，将路一级政府的财权、人事权、物权分开，设置了彼此牵制的安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。然而事实证明这样也不行，四权分立，政出多门，效率极低。所以，宋朝地方政府对外御敌能力很差，《宋史·文天祥传》记载：“敌至一州则破一州，至一县则破一县”。这是宋代打不过敌国的一个重要原因。但是这样对皇位很安全，皇帝宁肯这样，也不给地方以集权。
明朝学习宋代，虽然有省一级政区，但是分别设置布政使、按察使、都指挥使，分别财政权、司法权和军权，相互牵制。结果这样又和宋代一样，导致明代在防御外敌和镇压大规模农民起义时就很不得力。
元清跳出了这种循环
元代和清代情况又不一样了，这两个朝代都是开始就把全国分为十几个省，正式建立了省级政府，而且省级政府大权独揽。为什么元清皇帝不怕地方上尾大不掉呢？因为这两个朝代是少数民族建立的，元朝派到各地当省长的都是蒙古人。这些省长以异族身份来统治汉族人，朝廷不担心他们会和地方势力结合起来，对中央构成威胁。
清朝和元朝类似，清代的总督基本上也都是满人和旗人，皇帝不担心他们和汉人团结起来对抗他。当然清代后期，满族无法用自己的力量镇压太平天国起义，只能起用汉人做总督和巡抚，这样一来，督抚和地方势力就结合起来了，最后形成了分裂局面，导致民国时的军阀混战。
中国历史上秦、汉、隋、唐、宋、明，这些王朝都有一个特点：一开始都是二级政府，而且坚决不愿设立面积较大的省级政府，但是后来因为省级政府力量太小，无法有效平叛和御敌，只好让省级政府集权，演变成三级政府。然而地方权力大后，总会导致分裂局面出现，新的王朝接受前朝教训，再一次强干弱枝，然后再一次的循环。因此汉人王朝的地方政府设计，就是在二级三级间不停地循环。
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